נדחתה עתירה נגד היועמ"ש בגין החלטתו שלא לפתוח בחקירה נגד בנימין בן אליעזר

הנשיאה ד' ביניש:

           העתירה שלפנינו מופנית כנגד החלטת היועץ המשפטי לממשלה שלא לפתוח בחקירה פלילית נגד בנימין בן אליעזר בגין חשד לביצוע עבירות לכאורה של הפרת אמונים על פי סעיף 284 לחוק העונשין, תשל"ז-1977, ושוחד לפי חוק בחירות לגופים ציבוריים, תשי"ד-1954 ולפי חוק המפלגות, התשנ"ב-1992, וזאת בתקופת כהונתו כשר בממשלת ישראל.

           העותרת, עמותה לקידום ממשל תקין (להלן: העותרת), היא עמותה אשר מצהירה על עצמה כמי ששמה לה למטרה לקדם ערכים של ממשל תקין, טוהר מידות והתנהגות ציבורית ראויה בקרב מוסדות שלטון, נבחרי הציבור ועובדי מדינה. העותרת מבקשת מבית המשפט ליתן צו-על-תנאי אשר יורה למשיבים מס' 1 ו-2, היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה (להלן: המשיבים), להורות על פתיחת חקירה פלילית כנגד משיב מס' 3, השר בנימין בן אליעזר (להלן: בן אליעזר).

העובדות

1.        הרקע להגשת העתירה, כעולה מהעתירה עצמה, נעוץ בממצאי דו"ח מבקר המדינה מספר 58א (להלן: דו"ח המבקר או דו"ח מבקר המדינה), אשר פורסם ביום 17.11.2007. דו"ח המבקר בדק בפרקי זמן שונים בין מאי 2005 לפברואר 2007 את סדרי העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים, בהם חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן: חח"י) וחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן: תש"ן). הבדיקה התמקדה בגיוס העובדים, במינוים ובהצבתם במשרות בתאגידים השונים (דו"ח המבקר, עמ' 8).

2.        בדו"ח המבקר נמצא כי בהיותו שר התשתיות הלאומיות נהג בן אליעזר להפנות לחח"י ולתש"ן פניות שנשלחו אליו ובהן בקשות לסיוע בתעסוקה. וכך נקבע בפרק הראשון לדו"ח המבקר:

"בביקורת נמצא כי שר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר, הפנה בשנים 2006-2005 כ-100 פניות - במישרין או בעקיפין - לחח"י בבקשה שתסייע לקדם עניינים הנוגעים להעסקת עובדים מסוימים בחברה. רוב הפניות לחח"י הופנו באמצעות מנהלת לשכתו. 15 מן הפניות הללו הופנו לחח"י לאחר שחברי מרכז מפלגת העבודה פנו לשר בבקשה שיסייע לקדם עניינים הנוגעים לבני משפחתם או לאנשים אחרים, והן נעשו בניגוד להנחיה שפרסם היועץ המשפטי לממשלה בנדון. שתיים מ-15 הפניות נגעו להעסקתם של עובדים חברי מרכז מפלגת העבודה שחח"י קיבלה לעבודה בשנים האמורות. מעורבות פרטנית של השר או מי שפועל מטעמו בעניינים אלה עלולה לפגוע בחובת הנאמנות שלו כלפי הציבור (שם, עמ' 8).

           כאמור, מדו"ח המבקר עולה כי הפניות הועברו לחח"י על ידי מנהלת לשכת השר. בחלק מן הפניות נכללו גם מכתבים ששלחו לשר אישים בעלי תפקידים פוליטיים - בהם גם חברי מרכז מפלגת העבודה - שביקשו את עזרת השר לקידום עניינו של קרוב משפחה או אדם אחר (דו"ח המבקר, עמ' 76). רוב הפניות נענו בשלילה על-ידי חח"י, שציינה כי היא מצמצמת מאוד את מצבת העובדים, ולגבי חלק קטן מהן נמסר כי הן מצויות בטיפול של חח"י. דו"ח מבקר המדינה מפרט את הטיפול בשתי פניות של חברי מרכז מפלגת העבודה. בראשונה ביקש עובד בחח"י, שהיה גם חבר מרכז מפלגת העבודה וגם יו"ר אחד מסניפי המפלגה, לקבל העלאה בשכר. על גבי טופס הבקשה שלו נכתב כי המועמד "מקורב לשר התשתיות". על גבי הפנייה השנייה נכתב: "בקשתו של שרנו, ראה האם יש באפשרותך לסייע. אולי בהסכם/חוזה מיוחד לתקופה מסוימת". העסקתו של עובד זה בחח"י הופסקה; ובמכתב שנשלח מחח"י למנהלת לשכת השר נמסר כי העסקתו הסתיימה עקב אי-השתלבותו בעבודה (דו"ח המבקר, עמ' 77).

           על יסוד ממצאים אלה ביחס להתערבות המיוחסת לבן אליעזר ובהתייחס להנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא קבע מבקר המדינה כי:

"מעורבות שר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר, או מי שפועל מטעמו בקידום פרטני של עניינים הנוגעים להעסקת עובדים מסוימים בחח"י, ובייחוד כאשר יש לו אינטרס אישי או פוליטי בעניין, עלולה לפגוע בחובת הנאמנות שלו כלפי הציבור. בהנחייתו בעניין הטיפול בפניות של חברי גוף בוחר כתב היועמ"ש כי קיים חשש שחברי גוף בוחר מנצלים את השפעתם על נבחרי ציבור לקידום אינטרסים זרים, ומציבים את נבחרי הציבור לפני דילמות קשות בתחום של טוהר המידות. היועמ"ש קבע בהנחיה זו כי פניות של חברי גוף בוחר, כגון אלה שצוינו בדוח זה, לא יטופלו. מן הראוי שתצא מטעם היועמ"ש הודעת רענון או הנחיה המשקפת את עמדתו, שלפיה חל איסור מוחלט על שר או על מי שפועל מטעמו לטפל בעניינים פרטניים של אנשים הפונים אליו במסגרת תפקידו. כן ראוי כי היועמ"ש ייתן דעתו להתנהלות השר ולשכתו בנוגע לפניות אליהם, וייבחן אותה בשים לב להנחיות היועץ" (שם, עמ' 81).

3.        הנחיית היועץ הנזכרת בדו"ח המבקר היא הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1708 מיום 24.10.2004 (להלן: הנחיית היועמ"ש). הנחיית היועמ"ש, שעניינה "הגבלות על טיפול בפניות חברי גוף בוחר", קובעת כי "השפעה של חברי גוף בוחר על נבחרי ציבור מטעם אותה מפלגה היא פעולה לגיטימית, ככל שהיא משמשת לקידום אינטרסים ציבוריים-פוליטיים", אך היא מעלה חשש "לניגוד עניינים, לשיקולים זרים, ולמשוא פנים ואפליה" מקום בו פניות חברי הגוף הבוחר לנבחרי הציבור משמשות "אמצעי לקידום אינטרסים זרים - אינטרסים פרטיים של חברי גוף בוחר ושל קרוביהם ומקרוביהם - באופן המציב את נבחרי הציבור בדילמות קשות בתחום של טוהר המידות, עד כדי חשד לביצוע עבירות פליליות" (שם). בכדי למנוע את ניגוד העניינים האפשרי, קבע היועץ המשפטי לממשלה כי נבחר ציבור, עובד לשכתו או מנכ"ל המשרד שקיבלו פנייה של חבר גוף בוחר של מפלגתם העוסקת בעניין אישי או עסקי-כלכלי, שלהם או של אחר, צריכים לפעול כך:

"(1) פנייה של חבר גוף בוחר העוסקת בעניין אישי שלו, או של בן משפחתו - א. מקום שנושא הפניה אינו ענין שבסמכותו הסטאטוטורית הבלעדית של השר, או מקום שהשר או סגן השר אינם נוהגים דרך כלל לטפל בעניינים כאלה, תוחזר הפניה לפונה תוך ציון כי השר, או סגן השר אינם רשאים לטפל בפנייה מעין זו, ובאפשרות הפונה לפנות לגורמים המקצועיים הרלוונטיים בדרך המקובלת...

(2) פנייה של חבר גוף בוחר, העוסקת בעניינו של אדם אחר, או גוף אחר, לשר או לסגן השר, לא תטופל. במקרה זה יש להשיב לפונה, כי על האדם או הגוף שבשמו פנה, לפנות במישרין לגורם הרלוונטי".

4.        בן אליעזר הגיש למבקר המדינה את תשובתו לטענות המועלות בדו"ח, וטען כי בתוקף היותו איש ציבור, אזרחים רבים רואים בו כתובת טבעית לפניות, ובכל יום מגיעות ללשכתו פניות רבות של אזרחים בנושאים מגוונים, חלקן הגדול בענייני תעסוקה. לדברי בן אליעזר, לשכת השר תפקדה ביחס לפניות כצינור המפנה ומזרים אותן אל ייעודן הנכון, כחלק מנוהל שהונהג על ידו בתום לב (דו"ח המבקר, עמ' 76). בן אליעזר טען עוד כי הסיוע לאזרחים מהווה חלק מפעילותו הציבורית וכי "הוא הנחה את מנהלת לשכתו לטפל באותו האופן בפניות של אזרחים מן השורה ובפניות של אזרחים הקשורים במישרין או בעקיפין לחברי גוף בוחר כהגדרתם בהנחיית היועמ"ש" (שם, עמ' 78). השר הוסיף עוד כי הפניות של מנהלת הלשכה נעשו באופן גלוי, ענייני ושוויוני, והוא עצמו לא ניהל כל מעקב אחר העברת הפניות (שם, שם).

העתירה

5.        בעקבות פרסום דו"ח המבקר פנתה העותרת ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לפתוח בחקירה פלילית נגד בן אליעזר. בתגובה נענתה העותרת כי פנייתה הועברה לעיון הגורמים הרלוונטיים. משחלף זמן העולה על ארבעים וחמישה ימים וטרם ניתנה תשובה לגוף העניין, הגישה העותרת את העתירה שלפנינו.

           לטענת העותרת, מטעמים של שוויון בפני החוק, היה על המשיבים להחיל על בן אליעזר את אותן הנורמות שהוחלו בזמנו על חה"כ צחי הנגבי, אשר נגדו הוגש כתב אישום המייחס לו עבירות דומות לאלו המיוחסות לכאורה לבן אליעזר, בשל מעורבותו לכאורה במינויים פוליטיים בתקופת כהונתו כשר במשרד לאיכות הסביבה. 

           העותרת טוענת כי בדו"ח מבקר המדינה קיימת תשתית ראייתית מספקת כנדרש לפתיחה בחקירה משטרתית, שכן המדובר בחשד לביצוע עבירות בנושאים שלציבור יש בהם עניין רב. כן סבורה העותרת כי השתהותו של היועץ המשפטי לממשלה במתן תשובה לפנייתה או במתן הוראה למשטרה לפתוח בחקירה פלילית לוקה בחוסר סבירות קיצוני ומנוגדת לסדרי מינהל תקין, במיוחד נוכח העובדה שמעשיו של בן אליעזר עמדו בניגוד להנחיות שנקבעו על ידי היועץ המשפטי לממשלה בעצמו. כן טוענת העותרת כי ההימנעות מפתיחה בחקירה פלילית נגועה בשיקולים פוליטיים זרים ופסולים ובהפליה באכיפת שלטון החוק. טענת ההפליה מבוססת, כאמור, על כך שבעניינו של צחי הנגבי נפתחה חקירה פלילית (שלאחריה הוגש כתב אישום) ובעניינו של בן אליעזר, למרות המעשים העולים מדו"ח המבקר ואשר מקימים, לדעת העותרת, תשתית ראייתית מספקת לפתיחה בחקירה פלילית, המשיבים "עוצמים עיניים".

6.        בתגובה לעתירה טענו המשיבים כי ממצאי דו"ח מבקר המדינה וחומרים נוספים, ובהם הראיות שהיו בפני מבקר המדינה, התקבלו בפרקליטות המדינה ונבדקו, אך לא נמצאה תשתית שיש בה כדי לבסס פתיחה בחקירה פלילית. המשיבים ציינו כי בחינת עניינו של בן אליעזר נעשתה "בזיקה ובתשומת לב לתיקים אחרים בהם הורה היועץ המשפטי לממשלה על קיומה של חקירה פלילית", ונמצא כי יש מקום לאבחן בין המקרים.